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【圆桌论坛·特殊时期下的政府采购】紧急采购: 既要特事特办,也要施之有“度”

编者按:自2020年年初,新冠肺炎疫情在全国逐步蔓延开来,全国各行各业都受到影响,政府采购也不例外。疫情期间,如何保障紧急采购的有效实施、正常采购活动的有序进行以及减小二者的交互影响等问题,一直困扰着业界的一线经办人员。为此,本报邀请了来自财政部门、采购单位、代理机构和高校的四位业内专家,针对上述特殊时期下的政府采购问题进行探讨。

主持人:中国政府采购报记者 杨文君

嘉宾:中央财经大学财政税务学院教授 姜爱华

新华社办公厅政府采购处 李刚

甘肃省财政厅政府采购处 张瑜

中机国际招标有限公司总经理 岳小川


主持人:大家好,欢迎各位专家参加本期的圆桌论坛。疫情期间,政府采购在实务操作上面临着各种各样的问题,给经办人员带来了挑战。本报特挑选出几个较为常见的实操难题,希望通过今天的探讨找到答案。

◎如何定义紧急采购

主持人:最近我们常常听到“紧急采购”这个词,紧急采购具体指什么?

姜爱华:按照《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)第八十五条的规定,紧急采购是指“对因严重自然灾害和其他不可抗力事件所实施的紧急采购”,并且规定这种情形“不适用本法”。也就是说《政府采购法》认为“紧急”的原因是“不可抗力”。而《中华人民共和国民法通则》第一百五十三条将“不可抗力”定义为“不能预见、不能避免并且不能克服的客观情况”。自然灾害、公共卫生紧急事件发生时必然涉及“紧急采购”,紧急采购的最大特点就是反应迅速、程序简单,即快速地确定采购需求,快速地执行采购程序。

◎疫情期间的政府采购有哪些制度保障,又该如何适用

主持人:今年年初,财政部就先后发布了两个关于疫情期间政府采购执行的制度文件,除此之外,特殊时期下政府采购是否还有其他的法律依据,具体该如何适用?

岳小川:疫情防控期间,国家层面新出台了三个文件,以保障特殊时期下政府采购(包括招标)活动的有效、有序实施,它们是:《关于疫情防控采购便利化的通知》(财办库〔2020〕23号 ),《关于疫情防控期间开展政府采购活动有关事项的通知》(财办库〔2020〕29号),《国家发展改革委办公厅关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》(发改电〔2020〕170号)。

《关于疫情防控采购便利化的通知》主要是围绕紧急采购项目应对的问题,包括满足疫情防控需求的采购,比如,医院的专用物资,支援武汉的急用物资,或者是紧急建设方舱医院需要的货物、服务等等,这些都属于紧急采购。紧急采购才能适用该文件,而且要注意的是,紧急采购只是方式和程序方面可不遵循《政府采购法》,预算信息公开、验收等还是要执行《政府采购法》的相关规定。

《关于疫情防控期间开展政府采购活动有关事项的通知》主要解决的是紧急采购以外的政府采购活动问题。特殊时期,为避免人员聚集,有些项目要暂停或延期,但又不能总拖延,如何恢复并推进这些采购活动,该文件给出了答案。比如,在专家抽取方面,可由采购人通过网络随机抽取或根据实际情况自行选定;对于进场交易,按规定应在公共资源交易中心实施的采购活动,因公共资源交易中心暂停业务无法开展的,可在其他平台或其他场所进行;关于实施电子化采购,该文件指出,有条件的地方尽量在线提供采购文件、提交投标(响应)文件,实行电子开标、电子评审等流程。

《国家发展改革委办公厅关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》的主旨则是,确保特殊时期下招投标活动的充分竞争和质量。

◎政府采购在疫情下面临的实务难题以及实施路径

主持人:疫情期间,政府采购遇到了哪些实务难题,对此,各位嘉宾有何建议?

张瑜:甘肃省在开展疫情期间的政府采购活动时,主要面临三方面的难题。第一,公共资源交易场所暂时关闭,在此期间,如何保障紧急采购的高效实施和预算单位的其他正常需求?针对这一问题,我们及时转发了财政部的《关于疫情防控采购便利化的通知》和《关于疫情防控期间开展政府采购活动有关事项的通知》,结合《甘肃省应急项目政府采购管理暂行办法》的规定提出了具体要求。在疫情防控期间,涉及疫情的采购项目可不执行《政府采购法》规定的采购方式,由采购人自行确定。另外,我们在网上商城开辟了疫情物资专区,为涉及疫情防控物资紧急采购的供需信息对接提供通道,提高采购效率。确需采购的不涉及疫情的其他项目,在做好疫情防控要求的人员信息登记、场地消毒、通风等情况下,可通过其他场所或具备场所条件的代理机构进行。

第二,在鼓励电子化采购的同时,如何做好专家监督问题?个人建议,一是评标系统中设置预警系统,遇到打分畸高畸低、未按标准打分等情况的当场预警并记录。二是采购人和代理机构应注意存储好录音录像等全过程电子资料,以便对专家的履职情况进行事后监督。

第三,如何保障紧急采购的合规?我们知道,紧急采购只是在程序和方式上可以不适用《政府采购法》的,但其他方面还是要遵守有关规定的。为此,我们在甘肃省政府采购网上商城开辟了疫情物资专区,要求采购人按照《甘肃省应急项目政府采购管理暂行办法》等规定,事后公开相关交易信息,接受社会监督。

李刚:个人认为有两方面的问题。一方面,如果实行电子招、开、评标,由于涉及众多供应商CA数字证书办理、互认、主体注册共享等公共技术保障服务,以及向行政监督部门动态推送监管数据或监督通道,这不是一般代理机构能做到的,一旦执行不到位就容易出现歧视或排斥供应商公平竞争的法律风险。对此,可能集采机构(或一些较有实力的社会代理机构)可以提供更好的硬件条件。

另一方面,正如上述专家所提到的,紧急采购也要注意合规性的问题。一定要注重采购资金性质以及预算支出管理,加强采购过程中的资料、记录凭证、履约验收、后评估机制管理,纪检监督应平行作业统一指挥。

岳小川:一是专家抽取的问题。根据财政部的相关要求,专家不再现场抽取,而是网络随机抽取或自行选定。个人建议采购人自行选定,这样做比较靠谱,疫情期间,网络抽取的专家“不知根不知底”,比如所抽取的专家是否曾经被隔离过,是否接触过具有传染性的病人等等。

二是电子盖章的问题。如果采用电子投标的方式,就涉及所递交投标文件加盖公司印章的问题,按照财政部出台的文件,我认为是可以递交扫描件的,等疫情结束后再补办相关纸质文件。

三是CA数字证书的办理问题。如果实施电子化采购,不免遇到CA数字证书办理的问题。个人建议尽可能通过网络或邮寄开展原件审核、介质发放等工作。相关单位要加快推进CA数字证书网络共享,运用手机扫码等技术实现免插介质完成身份验证、签名盖章、加密解密等交易流程。

四是能否全流程采购电子化的问题。电子化评标是打通电子化采购“最后一公里”的关键性问题,但是电子评标缺乏法律依据,实施起来比较困难。个人建议,可以分情况处理。一些自愿招标(或企业采购)的项目,可以实施全流程的电子化采购,从CA数字证书办理到递交投标文件,从开标到评标,再到文件归档,整个采购环节全部线上办理。对于传统意义上的采购项目,可以“半流程电子化”,评标环节依然采用现场评审的方式,此时要做好专家的信息登记、加大座位间隔,现场开窗通风,尽量减少场内人员数量以及缩短评审时间等等。对于不得不全部线下进行的项目,则要注意开评标的组织工作,如,使用专用会议室开标、评标,会议室通风、消毒,进行人员信息登记和体温检测,所有人员必须佩戴口罩等等。

姜爱华:很重要的一点就是法律风险的问题。尤其是在我国,紧急采购当前不属于《政府采购法》的管辖范围,不按正常的政府采购程序采购,但又没有单独的紧急采购的相关法律规定,可能会涉及一些法律风险。比如在紧急采购中,如何权衡效率、质量和价格等,这可能需要采购人瞬间决策,采购人权利很大,但承担的风险也很大。紧急状态下的普通采购,由于受到客观条件的限制,也可能面临一些风险,比如,从线下转到电子化采购,会带来方式转换成本,有可能导致一些不具备线上投标条件的供应商就失去了参与政府采购的机会,带来不公平,也可能形成法律风险。此外,如果实施全流程的电子化采购,电子评标和分散评标都面临一系列法律障碍。

◎疫情过后,有哪些政采“遗产”可继承

主持人:疫情期间,政府采购面临多种实务问题和挑战,通过这次实践,各位嘉宾对未来的政府采购有哪些建议?

岳小川:为了避免交叉感染,财政部鼓励实施电子化采购,这为政府采购电子化平台的研发和使用创造了一个机遇,相关企业应利用好这次机会,创新相关平台的研究。

姜爱华:如果不将紧急采购列入《政府采购法》中,紧急采购仍然可以参考《政府采购法》中的单一来源采购方式,但周期上可以大幅压缩,免去各环节的公示期,并且要说明的是,单一来源采购也并不是不能和供应商商谈价格,单一来源采购也可以有快速的谈判过程。为了防止个别供应商可能的哄抬物价行为,可以规定供应商所提供的物资价格不能超过其成本价的合理比例。当然,最理想的方案是,将紧急采购列入《政府采购法》之中,从而对各方当事人都有约束和保护。

张瑜:当前,要求实施电子化采购,但目前各地公共资源电子化交易平台主要以建设工作项目为主,政府采购的电子化交易系统还在探索中,没有特别成熟的平台。建议对于标准统一的通用货物类采购项目,可先行探索全流程电子化采购模式,而需求参数难以量化的项目,则暂时不适宜通过电子化方式采购。另外,针对各地电子化交易平台建设标准不统一的情况,建议将来对政府采购电子化交易平台的建设有统一的规划和标准。         

(文字/杨文君)

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